Penjaga gawang likuiditas perbankan

Koran Tempo 29/01/2004. "Nilai bank ketika hidup sering lebih tinggi dibanding setelah mati, sekalipun nilainya waktu hidup sudah minus," beberapa ekonom pernah mengatakannya. Ketika krisis menyerang perbankan, pendapat ini sulit dipungkiri. Apalagi kalau krisis perbankan begitu parah sehingga mungkin menyeret ekonomi masuk jurang.

Untuk mencegah bank bangkrut, kita butuh penyedia dana terakhir (lender of last resort) yang menalangi bank yang kekurangan dana likuid untuk membayar kewajibannya. Melalui amendemen UU Bank Indonesia (BI) yang baru disahkan, fungsi ini diserahkan kembali ke BI. Saat ini BI dan pemerintah sedang menyusun mekanisme kerjanya sambil menunggu UU Jaring Pengaman Finansial.

Tak salah kalau BI kembali jadi penyedia dana terakhir perbankan. Hanya saja sulit menyembunyikan rasa khawatir kekuasaan ini kembali diselewengkan. Orang belum lupa betapa runyamnya permainan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia waktu krisis perbankan beberapa tahun lalu dan betapa berat beban yang ditanggung anggaran pemerintah yang membiayainya.

Khawatir wajib hukumnya, tapi, bagaimanapun, penyedia dana terakhir tetap diperlukan. Bank ditakdirkan cacat likuiditas seumur hidup: sebagian besar aset bank ditanamkan dalam investasi berjangka panjang, dibiayai dari simpanan masyarakat berjangka pendek. Kapan pun penabung meminta, bank wajib mengembalikannya.

Siapa datang duluan, dia yang pertama dilayani. Akibatnya, bank rentan terhadap penggembosan. Tanpa uluran tangan pemerintah, tidak hanya bank busuk, bank yang segar bugar pun bisa diserang penabung dan tewas seketika. Sekadar desas-desus cukup memicu penabung berbondong-bondong ke bank, berebut antre paling depan.

Di samping itu, pasar antarbank tak selalu bekerja mulus menyeimbangkan likuiditas bank. Di kala krisis, banyak bank bersikap sangat hati-hati. Sekalipun surplus aset likuid, bank enggan meminjamkannya ke bank yang kekurangan karena khawatir tak bisa meminjam pada waktu diperlukan besok lusa. Apalagi, tak selalu mudah membedakan bank yang sehat dan sakit. Bank cari amannya saja, tidak meminjamkan dananya pada siapa pun. Kalau banyak bank yang berpikir serupa, kekhawatiran yang sebenarnya hanya ada di kepala bankir ini bisa jadi nyata (self-fulfilling prophecy).

Ketika bank sehat dan busuk sama-sama diserbu penabung secara luas (sistemik) atau pasar antarbank meramalkan kematiannya sendiri, bank akan berjatuhan satu demi satu seperti rumah kartu. Karena bank juga urat nadi sistem pembayaran, ekonomi seperti terkena serangan jantung dan jatuh tak berdaya tanpa diduga.

Di sinilah penyedia dana terakhir dibutuhkan. Untuk mengurangi penyelewengan, pemerintah dan BI memperketat mekanisme pencairannya: hanya bank sehat tapi sedang tak likuid yang dibantu, bank sakit dibubarkan. Setiap meminjam, bank harus menyerahkan kolateral likuid yang senilai. Keputusan akhir dibuat setelah aksi penyelamatan alternatif gagal, oleh BI dan pemerintah. Kriteria krisis sistemik juga tak dijelaskan untuk menghindari moral hazard (aji mumpung).

Bank sehat yang kesulitan likuiditas akan segera dibantu: bank menyerahkan kolateral surat berharga dan likuiditas pun disuntikkan. Penabung lega karena bank yang diserbu ternyata sehat, ketakseimbangan likuiditas pun teratasi, ramalan kiamat di pasar antarbank pun dibuyarkan. Keambrukan perbankan bisa dihindari dan ekonomi tak tergores sedikit pun.

Itu skenario indah di atas kertas. Di lapangan lain lagi ceritanya. Maunya, bantuan diberikan hanya pada bank sehat, bank busuk sudah sepantasnya dibubarkan. Tapi, bagi BI sekalipun, tak mudah menilai kesehatan bank. Apalagi intervensi kadang harus dilakukan dalam hitungan hari atau bahkan dari jam ke jam. Lagi pula, bank yang sehat sebelum dibantu bisa jatuh sakit kemudian, misalnya karena ekonomi terus memburuk.

Bukan itu saja, pemerintah sering sulit menolak godaan untuk menyelamatkan bank busuk. Akibatnya, bantuan likuiditas sering dianggap otomatis dan pasti. Coba bayangkan: kalau bank besar yang sakit minta bantuan, pemerintah seperti makan buah simalakama. Seharusnya bank sakit itu dibubarkan. Tapi kalau tak dibantu, tak hanya bank itu yang tewas, keseluruhan industri perbankan bisa terjangkiti dan jatuh sakit bersamanya.

Bank yang minta bantuan memang wajib menyerahkan kolateral surat berharga. Tapi kolateral bank mungkin tak senilai bukunya lagi. Kalau tidak, bank itu tentu bisa menjualnya di pasar. Akibatnya, pemberian bantuan likuiditas ini tak sepenuhnya bebas risiko. Belum lagi kalau bank tak punya kolateral likuid yang bisa dijaminkan ke BI.

Karena dalam prakteknya BI lebih sering turun tangan membantu bank yang kesulitan likuiditas, terlepas dari sehat atau sedang sakit, sebagian besar bank seperti dijamin oleh pemerintah. Apa pun yang dijamin atau diasuransikan akan menimbulkan masalah moral hazard. Pada kasus perbankan, ini terutama menimpa bank besar yang terlalu besar untuk dibiarkan gagal.

Yakin banknya akan diselamatkan, bank sakit lebih berani bertaruh pada investasi berisiko tinggi: kalau berhasil bank terselamatkan, tapi kalau gagal toh BI akan turun tangan. Di sisi lain, kalau ini terus berlangsung, penabung tak lagi takut menyimpan di bank sakit dan bank sakit pun berlenggang kangkung tak terhukum sebelum semuanya sudah terlambat.

Untuk mengurangi moral hazard, pemerintah katanya tidak akan mengumumkan kriteria bank seperti apa yang dibantu. Moral hazard mungkin berkurang, tapi ongkosnya kita menyerahkan kekuasaan yang begitu besar pada pemerintah dan BI mengawasi dan memutuskan bagaimana krisis perbankan diselesaikan. Lalu, siapa yang kemudian mengawasi pengawas itu sendiri?

Singkatnya, apa pun kesepakatan pemerintah dan BI, dan bagaimana pun nanti penyedia dana terakhir perbankan diatur UU Jaring Pengaman Finansial, sistem itu tak akan pernah sempurna. Yang bisa kita lakukan adalah merancang sistem yang paling tahan banting dan memasang rambu-rambu pelaksanaannya untuk mengurangi kemungkinan penyelewengan.

Untuk itu, segera setelah krisis selesai, setiap kasus harus dibuka, ditelanjangi di depan publik. Kalau ada pejabat yang salah, dihukum secara administratif atau, kalau ada pelanggaran hukum, secara pidana.

Begitu juga bankir dan pemegang saham yang mempermainkan bantuan likuiditas. Harapannya, kalau bankir khawatir kehilangan pekerjaannya atau pemegang saham kehilangan modalnya, mereka akan lebih hati-hati mengelola bank.

Karena mencegah lebih baik dari mengobati, penegakan regulasi dan pengawasan bank mutlak ditegakkan. Bank perlu selalu didorong untuk tak hanya menjaga kekuatan modalnya, tapi juga keseimbangan likuiditasnya. Untuk berjaga-jaga menghadapi krisis, bank juga perlu memiliki cukup aset likuid yang bisa dijaminkan pada BI kalau perlu bantuan likuiditas.

Seperti kata ekonom Charles Kindleberger, "Penyedia dana terakhir perbankan perlu, tapi keberadaannya harus antara ada dan tiada." Kalau diperlukan, dia harus segera turun tangan. Tapi bankir harus selalu ragu kapan bantuan itu datang atau jangan-jangan tidak sama sekali. Dengan begitu bank sehat yang tak likuid bisa terselamatkan dan bank sakit tak menyalahgunakannya. Tak ada rumus pasti. Justru lebih ke seni serta integritas pejabat pemerintah dan BI.*