Membuang selimut, menjamin penabung kecil

Koran Tempo 13/02/2004. Krisis pada 1998 menyadarkan kita: menabung di bank tak pernah bebas risiko. Salah pilih bank, jerih payah seumur hidup bisa lenyap ditelan bumi. Sayangnya, baru saja terjaga, kita dininabobokan pemerintah lagi dengan senandung blanket guarantee, jaminan menyeluruh kewajiban perbankan.

"Jangan khawatir, uang Anda di bank aman," begitu kira-kira waktu itu pemerintah meyakinkan. "Dijamin seratus persen."

Kepanikan mereda, uang pun perlahan kembali ke bank, dan kerusakan perbankan yang lebih parah bisa dicegah.

Syukur alhamdulillah. Masalahnya, blanket guarantee membuat penabung betul-betul terlelap, tak pusing banknya bobrok, tak peduli bankir teledor menyalurkan kredit. Toh, kalaupun bank bangkrut, pemerintah pasti turun tangan, mengembalikan tabungan sampai ke sen terakhir.

Jaminan segala ini juga memberi pesan buruk pada bankir. Ibaratnya, pemerintah mempersilakan bank lebih berani mengambil risiko. Tak perlu takut hukuman penabung yang menarik dananya, tak perlu khawatir pada disiplin pasar.

Okelah, blanket guarantee hanya langkah darurat. Sekarang, pemerintah ingin membetulkan kesalahan itu. Blanket guarantee dihapuskan, diganti dengan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS). Rancangan undang-undangnya sedang dibahas DPR. Kalau tak ada aral melintang, LPS akan beroperasi akhir tahun ini.

Ini langkah bijak yang perlu kita sambut gembira. Blanket guarantee jaminan simpanan terburuk yang paling buruk. Lebih cepat jaminan segala ini disingkirkan, lebih bagus.

Namun, mampukah LPS mencegah krisis perbankan? Apakah bank akan bebas dari serbuan penabung karena sekadar desas-desus? Jawabannya sangat bergantung pada desain LPS itu sendiri. Salah-salah, LPS justru bisa jadi sumber masalah perbankan yang baru.

Banyak ekonom dunia tak menyukai LPS. Secara teoretis, LPS mendorong penabung tak peduli pada kesehatan bank, bankir lebih berani mengambil risiko, dan pemerintah makin sering menyelamatkan bank yang bangkrut. Dalam prakteknya, di negara maju sekalipun, dan dengan LPS terbaik, krisis perbankan selalu datang dan pergi, kadang dengan biaya mahal yang membebani anggaran pemerintah.

Di negara berkembang ceritanya lebih suram lagi. Studi empiris mengindikasikan, karena dirancang sembarangan, LPS justru sering memicu krisis perbankan. Apalagi, LPS di negara berkembang rentan penyelewengan karena institusi lemah, lingkungan bisnis penuh tipu muslihat, regulator tak becus, dan politikus yang selalu merecoki.

Berbagai studi komparatif LPS antarnegara mengindikasikan LPS potensial mencegah krisis kalau cakupan jaminannya terbatas. Penabung kecil tak lagi sibuk mendengar desas-desus, dan penabung besar dipaksa ikut mengawasi kinerja bank. LPS juga lebih baik dengan keanggotaan wajib, premi berbasis risiko, reasuransi, dan partisipasi swasta dalam pengelolaannya.

Dari sudut pandang ini, mari kita nilai desain LPS yang diusulkan. Pertama, LPS hanya menjamin tabungan dan deposito; pinjaman antarbank dikecualikan. Simpanan pun dibatasi maksimum Rp 100 juta.

Seratus juta mungkin terlalu besar. Banyak negara lain batas maksimum simpanan yang dijamin lebih rendah secara nominal maupun rasionya terhadap pendapatan per kapita.

Setidaknya RUU LPS sudah mengadopsi semangat melindungi penabung kecil. Dengan batas Rp 100 juta, LPS menjamin 9 dari 10 penabung yang mencakup seperempat total dana pihak ketiga di perbankan. Penabung besar diharapkan bisa mengurus diri sendiri. Begitu juga dengan perusahaan besar, dana pensiun dan asuransi.

Pengecualian ini disengaja. Karena uangnya tak dijamin, penabung besar diharapkan lebih cermat mengawasi kinerja bank. Kalau bankir sembrono mengelola bank, mereka protes dengan angkat kaki ke bank lain. Setidaknya, untuk mengkompensasi tambahan risiko, mereka menuntut suku bunga lebih tinggi.

Karena tiga perempat dana di perbankan milik penabung besar, dampak negatif LPS pada perilaku penabung mungkin kecil. Bersama pemilik subordinated debt, utang yang lebih rendah prioritasnya dibanding deposito, penabung besar akan mencegah bank terlalu berani bermain-main dengan investasi berisiko tinggi.

Kedua, sumber dana LPS berasal dari modal awal Rp 3-5 triliun dan premi asuransi yang dibayar bank. Pemerintah juga tampaknya bersikukuh LPS harus bisa membiayai diri sendiri, tidak boleh sampai membebani anggaran.

Kita tentu senang mendengarnya. Tapi, kalau kemudian krisis perbankan kembali menerjang, apakah pemerintah tega dan mampu berdiam diri? Modal sekian triliun tentu tak seberapa dibanding dana perbankan Rp 860 triliun yang ingin dilindunginya. Tambahan premi pun hanya beberapa triliun per tahun.

Ketiga, bank akan dibebani premi per tahun 0,25 persen dari rata-rata bulanan simpanan. Rencananya, premi ini akan disesuaikan dengan risiko masing-masing bank. Makin sehat suatu bank, kewajiban preminya lebih rendah. Kalau bank berisiko tinggi, begitu juga preminya.

Dibanding premi rata, premi berbasis risiko tentu lebih baik. Premi rata seperti menghukum bank yang investasi ekstra hati-hati dan mendorong bank berisiko tinggi makin berani bertaruh.

Masalahnya, tak mudah mengukur tingkat risiko bank. Sekalipun bisa, beda beban preminya mungkin tak besar. RUU sendiri membatasi beda premi maksimum 0,5 persen, mungkin tak cukup banyak untuk mengkompensasi perbedaan risiko perbankan.

Keempat, semua bank wajib jadi anggota LPS. Ini juga bagus untuk menghindari adverse selection. Bayangkan, apa jadinya kalau keanggotaannya sukarela. Bank sehat menolak masuk dan LPS hanya akan jadi perkumpulan bank sakit.

Satu pertanyaan kemudian mengemuka. Menjadi monopoli dengan bank yang wajib membeli, bagaimana LPS menetapkan premi yang tepat, tidak mendistorsi pilihan risiko perbankan?

Terakhir, ada baiknya jaminan LPS direasuransikan. Dengan begitu, LPS tak hanya punya patokan premi, risiko krisis perbankan tak lagi ditanggung sendiri. Kalau memungkinkan, sebagian jaminan ini bisa dijual ke asuransi swasta. Tentu sebelumnya perlu dipelajari apakah industri asuransi kita mampu mengelola risiko bank dan kemungkinan kolusi antara asuransi dan bank bisa dicegah.

Singkatnya, banyak pertanyaan yang perlu dijawab, dan perincian pengelolaan yang perlu dirancang. LPS juga sekadar pemadam kebakaran. Kita berharap, dengan perbaikan di sana-sini, desain yang diusulkan tak akan membuat LPS membakari bank yang justru ingin dilindunginya.

Tentu, di atas semua itu, yang paling penting adalah mencegah bank terlalu semangat bermain api, membangun kelengkapan pencegahan kebakaran, dan melengkapi peringatan dini tanda bahaya. Untuk itu, kita perlu regulasi dan supervisi perbankan ketat, serta resolusi krisis yang tegas.

Kalau tidak, ketika krisis sistemik kembali menyerang, pemerintah mungkin terpaksa kembali menggunakan blanket guarantee, dan kita harus membangun sistem insentif pengawasan bersama perbankan oleh pemegang saham, penabung, pemilik surat utang, dan pemerintah dari nol kembali.*